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PPP改革规范发展年,力促行稳致远
发布者:原创 发布时间:18-06-11次




过去的2017年,随着508792号文等一系列政策文件的密集出台, PPP市场愈加规范, 2018年,是PPP实现规范发展的重要之年、关键之年,回归初心和本源的PPP,才是我们追求的真正PPP,以下是笔者以咨询机构的视角,从规划工程财务法律角度出发,对未来的PPP市场进行展望、期盼。

一、PPP项目需要注重前期的策划和规划

一般来说,PPP项目的关注点主要有三个方面,即吸引社会资本解决融资问题、协调各方关系促进项目建设、保障投资收益这三个部分。PPP项目更注重后续的运营,这就涉及到项目策划和规划,而在众多在推进和落地项目中,对于项目前期策划和规划重视程度还不够,很多项目尤其是有收益性项目最终落地效果都不甚理想。因此,在未来PPP项目推进中应注重以下两个方面:

第一、坚持策划与规划先行,保障项目综合效益

策划与规划是综合性考虑项目全过程,梳理资源、提炼要素,进行策划包装成为项目和产品,并综合考虑产业链、商业模式等内容。通过策划和规划解决战略问题、方向问题、路径问题、盈利模式问题、空间配置、土地利用这些问题,保障项目综合经济效益,实现PPP项目政治、经济和社会效益并行。

第二、PPP咨询公司需要配备包括策划与规划在内的专业团队

虽然PPP项目编制内容主要是以财务和法律为主,但是作为PPP项目中标社会资本方还是需要逐利的,因此,还需要包括策划、规划、工程等专业为项目提供支撑。PPP项目属于横跨多个专业领域的项目,需要有综合的专业团队人才,从多方面分析和论证,保证项目的有效落地和持续发展、高效经营。

二、PPP项目需做好工程咨询服务

工程咨询在PPP项目中占有举足轻重的位置,以下笔者就PPP项目前期立项、工程竣工结/决算提出些许建议与想法。

立项阶段:与传统项目一致,都需提交项目可行性研究报告由发改委审批立项。PPP项目可研报告作为PPP项目实施方案编制的基础文件,其真实性、准确性、时效性要求较高:①实施方案中的回报机制测算基于可研中的收入测算,可研报告中市场数据的准确性影响到政府未来财政支出压力;②实施方案中项目总投资基于可研报告中的数据,根据政企双方意见稍作调整,但是全国各地人、机、材的价格相差较大。因此,PPP项目可研编制单位应在可研阶段就充分调研项目情况,了解业主方意愿,将项目收入、工程造价、回报测算都据实编制,减少PPP项目咨询单位重复投入人力、物力等不必要的重复劳动,为PPP项目推进落地减负加速。

工程竣工结/决算:PPP项目的总投资不是静态的数字,而是随着项目进行动态变化的数字。由项目可研中投资估算控制设计概算,设计概算控制施工图预算,项目工程竣工结算确定项目工程造价,项目工程竣工决算最终确定项目实际总投资。然而在实际操作过程中,多以审计结果作为竣工结算的依据,全国人大法工委回复函彻底否定此种做法。在PPP项目的采购文件中,我们经常看到有以下四确定项目总投资的方法:①以财政评审的结果为准;②审计部门审计后的结果为准;③工程结算确定的数额;④政府和社会资本共同认可第三方咨询机构出具的结果数额。笔者认为可研批复、设计批复、结算审计都属于政府投资值认定的行为,因此秉着项目总投资额能做到“一碗水端平、不偏不倚”,真正的做到专业、公平、公正,项目总投资的确定建议以第四种方式,即以双方认可的第三方咨询机构审核的数值为准。

三、PPP项目需要谨慎进行财务测算

虽然财金【2014113号文第十一条中,编制PPP项目实施方案的七大内容中没有提及财务测算,但财务测算是PPP项目实施方案不可缺少的一部分,是政府和社会资本双方利益分配的依据。下面是财务测算中需要注意的几个方面:

1、关于增值税的问题。很多PPP项目的财务测算会忽略增值税的问题,很多项目可行性研究报告中的总投资测算也未考虑增值税,在目前已全面实施营改增的情况下不考虑增值税问题是错误的,增值税是价外税,必须引起重视并在财务测算中充分考虑增值税因素,不然在后期项目实施的过程中会出现很多难以解决的问题。如资产的计价问题,项目公司财务核算中是以不含税金额入账的,计提折旧或者摊销也是以不含税入账金额为计算依据,如果财务测算中不考虑增值税,预测数据就会和后期实际数据产生不一致、不配比。

2、财务测算的依据问题。PPP项目财务测算中很多数据都是来源于项目的可行性研究报告。有不少PPP项目,是几年前的项目转化为PPP模式操作的,这类项目的可行性研究报告是几年前编制的,里面的数据也是根据几年前的市场环境预测的,部分项目的数据会偏离目前的实际情况,那么在这种情况下就不能盲目的照搬可行性研究报告中的数据,可以要求修正可行性研究报告或者对可行性研究报告里的数据进行修正。

3、政府补贴计算公式中的参数定义问题。政府付费(此类项目多地政府已不在鼓励)和可行性缺口补助类PPP项目,会涉及到计算运营补贴的公式,应明确公式中每个参数的定义和确定方法。有些PPP项目的运营补贴是根据约定好的计算公式计算出得出,计算公式中的参数若不定义好,就会出现理解上的错误,项目实施阶段计算补贴时就会出现扯皮现象。

四、PPP项目需立法加以规范

PPP项目出现的法律方面问题有许多,需要包括政府、社会资本、咨询单位、评估机构等在内的各方共同努力,在实践中总结经验,解决问题,而后通过立法加以规范。下面在法制规范层面必须注意以下几点:

第一, 关注PPP项目公司。一方面是PPP项目政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定,按时足额缴纳项目资本金,不得以债务性资金充当资本金,防止因资本金“空心化”,一方面注意将项目公司的注册资本金与项目资本金区分开来,项目公司注册资本金必须满足政府方要求。除此之外,还要注意成立项目公司后,社会资本方股东的股份不得由第三方代持,注意遏制部分社会资本中选后自行指定第三方代为履行出资义务,以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象。

第二,规范招标采购程序,严格按照现行有效的招标采购法律法规组织招标采购工作。严格开展资格预审、专家评标、定标工作,做好两标并一标、项目合同的等文件的对外公示以及签订等工作。务求PPP项目招标采购全过程合乎法定程序,做到公平、公正、合理、透明。还要注意联合体问题,应当在招标过程中要求联合体投标方提供有效的联合体协议,防止联合体成员中标后私自退出联合体以致项目中止等问题。

第三,重点抓好包括PPP项目合同在内的PPP相关合同文本的拟定工作,使PPP项目形成一套完整的合同体系。PPP项目合同是政府与社会资本合作的依据,明确的约定了双方的权利义务关系以及违约责任等。PPP项目合同的制定过程中,政府方可与社会资本方围绕一些问题、条款等进行协商,但实质性条款不得磋商。PPP项目合同的制定务必符合现行合同法的规定,遵循合同法的基本原则,依据合同法的相关章节拟定双方的权利义务、履约责任、违约责任的承担、争议的处理、生效条件等条款。同时,依据相关法规规范认真制作股东协议、融资协议、公司章程、建设工程合同、保险合同、勘察、设计、监理等合同。

第四,关注PPP项目的土地问题。PPP项目公司能否获得PPP项目的土地使用权,如何获得,这是中国PPP项目实践中最具争议的一个问题。未来PPP项目的用地问题,是通过出让、划拨、协议出让、租赁、作价入股等方式还是其他方式提供给项目公司,政府方需要依据《土地管理法》等土地相关的法律法规严格掌握。

总之,PPP项目亟需解决的问题还有很多,这需要包括政府、社会资本、咨询单位、评估机构等在内的各方共同努力,在实践中总结经验,解决问题,而后通过立法加以规范。这样,PPP项目才能做到有法可依,有据可查,在中国实现良性蓬勃发展。期待2018年成为PPP可持续发展的关键之年。