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PPP项目绩效评价的困局和破局
发布者:项目管理评论 发布时间:19-07-16次

开展PPP项目绩效评价,不仅能够监督社会资本切实履行相关职责和义务,调动社会资本的积极性,为社会公众提供更多优质的公共服务,而且能够提升政府投资决策质量和行政监管水平,提高资金使用效率,降低政府风险,减少后期项目纠纷,保障PPP项目的顺利实施。


 

从PPP项目建设周期和时间序列上看,PPP项目绩效评价工作尚处于探索阶段,还没有比较成熟的经验。目前,PPP项目绩效评价存在的主要问题有以下几个方面。

PPP项目绩效评价缺乏顶层设计

 

尽管在PPP项目众多的政策规章和实施细则中,都会或明或隐地提及绩效问题,也制定了物有所值评价、财政承受能力论证等评价办法,但是目前我国尚未形成系统的、专门针对PPP项目全生命周期的绩效评价规范,也没有就PPP绩效评价的原则、对象、组织实施、共性指标、监督管理、结果运用等方面制定相应的办法和实施细则。

PPP项目绩效评价体系“碎片化”倾向较为严重

 

PPP项目绩效评价的主体、相关方、对象、阶段、指标体系不能完整地反映PPP项目的全貌,系统性不足。


就评价主体而言,项目单位自评价、政府部门评价、社会资本评价等绩效评价之间的关系没有理顺,不同评价主体的职能定位、侧重点、相互关系没有清晰界定。


就评价对象而言,PPP项目涉及预算资金、社会资本等资金投入形式,政府、社会资本、项目公司都会参与PPP项目的运营,针对不同资金来源的评价侧重点应该有所差异。


就评价阶段而言,PPP项目的建设周期长,项目设计、建设运营和移交阶段绩效评价的目标、指标、运作方式存在一定的差异。物有所值评价和财政承受能力论证主要集中在项目的识别阶段,项目实施过程中的绩效监测和评价、按绩效付费机制尚不完善。已经移交的PPP项目事后绩效评价和影响评价也有待规范。

PPP项目绩效评价机构能力亟须完善

 

PPP项目涵盖了基础设施和公共服务的大多数行业,涉及的专业知识面宽,涉及多元主体及领域,这对开展PPP项目绩效评价机构的资质和能力提出了更高的要求。评价机构如果按照原来的“惯性”开展绩效评价,很可能“以偏概全”。


目前我国的PPP项目绩效评价中依然存在物有所值评价量化程度不足、财政承受能力论证科学性不够等问题,两者支撑“总量控制”和“配置效率”提升的功能还没有完全发挥出来。在项目实施阶段,按绩效付费的科学依据和动态调整机制不完善;在项目移交阶段,绩效评价对金融产品设计的支撑作用还有待提高。


破局


 

为了推动我国PPP项目的健康发展,我们可以从以下5个方面全力加强和改进PPP项目绩效评价。

  

(1)树立PPP项目绩效意识,制定PPP项目绩效评价管理办法、实施细则、评价指南、共性指标和工具方法,形成PPP项目绩效评价的制度体系和顶层设计,为PPP绩效评价工作的开展奠定基础。


同时,厘清财政支出绩效评价和项目运营绩效评价的区别与联系,将PPP项目的财政支出绩效评价纳入财政支出项目绩效评价一般框架中,将项目运营绩效评价纳入PPP项目全生命周期管理过程。


在评价方法和指标体系设置中,突出定量评价的内容,体现PPP项目的特殊性。紧扣预算红线,进行总量控制;紧扣方案之间的比较选择,优化配置效率;紧扣成果导向,提升运营效率。

  

(2)在事前阶段,主要解决总量控制和配置效率问题。要加强物有所值评价、成本收益分析、公共部门比较值评价、财政承受能力论证、风险评价和影响评价,将这些评价的结果作为选择PPP模式、社会资本提供、政府直接提供的依据。


在事中阶段,主要解决运营效率问题。需要按照投入活动、产出结果和影响的结果链条,建立PPP项目绩效监测与评价系统,特别是需要建立绩效与现金流、绩效与付费之间的清晰关联,形成按绩效付费的机制,准确测算政府付费、使用者付费、可行性缺口补助的额度和周期。


在移交阶段,要按照绩效评价的结果设计金融产品。


在项目完结阶段,则需要从决策、管理和绩效3个方面,对PPP项目开展总结性评价,尤其是要开展影响评价和成本收益分析。


(3)完整的绩效管理过程包括绩效计划的制订、绩效监控、绩效评价和问责4个阶段,每个阶段都需要相关方的充分参与。根据政府、社会资本、项目公司在利益诉求和职责履行方面的差异,以结果链为主线,从投入、过程、产出和效益4个环节,分别开展PPP预算支出绩效评价、社会资本运营绩效评价和项目绩效评价。这些绩效评价既要相互联系,又要体现差异性。


(4)绩效评价指标设置是绩效评价的关键环节。为了推进PPP项目绩效评价,需要尽快形成PPP绩效评价的基本框架、共性指标,并在基本框架和共性指标的基础上,建立针对不同对象、不同阶段、不同行业的绩效指标库。参照历史标准、行业标准、规划标准、国际标准等,形成PPP项目提供基础设施和公共服务的成本数据库。


(5)PPP项目绩效评价及其管理有自身的逻辑和知识体系,需要加大培训力度,建立专家库,加强研究,总结成果。通过机构建设、能力建设和人才队伍建设,提高PPP项目绩效评价与管理的质量。